「全民退保」關你何事?

載於第106期《嶺南人》(12/2011)

撰文:梁仕池

前言

香港的強積金推行至今達十年，其營運方式例如行政費用偏高以及能抵銷遣散費或長期服務金的對沖機制一直為人詬病。而在2008年，全球不少大型基金因金融海嘯而嚴重虧蝕，供款者要承擔供款額中的巨大損失，強積金為市民積穀防饑的能力備受貿疑。相信大家近年也不時在報章評論、遊行或專題節目中出現聽到或看到「全民退保」或「全民養老金」等字眼，這是因為強積金為市民所造成的疑惑令「全民退休保障計劃」的可行性再次引起討論，甚至被納入立法會的討論議題。其實「全民退休保障計劃」是一個由多個民間組織與專業團體組成的「爭取全民退休保障聯席」（下稱退保聯席）提倡多年的計劃，主張由政府向各階層的長者提供老年經濟保障如醫療、房屋、長期照顧服務及合理生活水平金額，有別於現時單靠強積金、生果金以及私人儲蓄而成的三大退休支柱。

老年貧窮除了令社會面對的龐大的財政負擔外，所引導的社會問題也不能忽視。雖然嶺南的同學還活在學校的庇蔭中，還未成為打工仔，未需為退休後的老年生活而籌謀，但一個社會的退休保障制度並不是個人或某部分人的事，這個制度意味著各人對社會的集體承擔，所以身為大學生的你們絕對有責任去了解退休保障制度，繼而思索制度對社會甚至日後你們的生活的影響。在本專題裡，我們主要探討和介紹以下幾方面的問題，包括1)香港人口老化的情況和將來面對的問題 、2)香港的社會保障制度的概念、3)現時退休保障制度（強積金、生果金、綜援）的不足，以及4)全民退休保障聯席提出的「全民養老金」。

香港人口老化的情況和將來面對的社會問題

隨著醫學昌明以及更佳的生活條件，全球人均壽命延長，這本來是一件值得高興的事情，可這被稱為「人口老化」的現象常被視作為社會問題的根源。早在日本面臨經濟資產泡沫破裂時，「人口老化」已被視作其中一個拖垮經濟復甦的原因，這與人口老化傾向令社會平均生產力下降而社會勞動力的負擔增加有關。今日的香港，亦開始意識到人口老化的出現，政府統計處資料推算，香港的年齡中位數將由2003年的38歲上升至2033 年的49歲，而長者人口比例，即是65歲及以上人口的比例，將由2003年的11.7%上升至2033年的27%，這些數字背後所帶出的是香港在接下來的幾十年的人口急劇老化的趨勢。 (1)

人口老化會為公共財政帶來沉重壓力，當工作年齡人口不斷下降，工作人口的負擔就相應增加。現時，由十二名工作年齡人士負責支援兩名長者，到2033年，每兩名長者便只有約五人支援。社會投放更多的金錢和資源於上升的人口比例上，而用於其他方面例如教育或生產投資或相應減少，除非勞工生產力突然被大幅提高，否則不難推測的是香港可能面對放緩的經濟增長，對社會經濟產生壓力。

人口老化亦迫使政府投放更多的資源予長者相關服務，常被提及的是醫療和長期護理，政府近日銳意推行醫療保險，其中一個論述便是跟人口老化會為社會醫療開支帶來沉重的負擔。另外同樣需要動用資金去改善或提供的是針對長者的社會設施配套等。可見，人口老化所造成的影響並不只限於某一個年齡層，而是涉及整個社會的資源調動的來解決香港長者的養老問題。

現行退休保障制度的不足

面對人口老化所帶來財政、醫療、安老設施等的壓力，看來現行可歸納為退休保障的制度，包括強制性公積金、高齡津貼和綜合社會保障援助計劃已經不能應付，下文在分析上述三個政策的不足前，先簡述一下各種社會保障政策設立的原則，以便同學理解不同的政策的目標。

一)香港的社會（退休）保障制度

中文大學社會工作系兼任副教授馮可立指出，社會保障有不同的類別，例如社會保險（social insurance）、社會援助（social assistance） 、社會津貼（social allowance）等，每一個類別都有特殊的政策意念及原則。(2)

社會保險主要是針對生命的「無常狀況」， 例如失業、疾病、工業傷亡、退休等，這些狀況都是與職業及社會分配有關，所以市民、僱主及政府都負上部分責任，在一些供款計劃下確保出事後生計沒有太大的落差。「強積金」就是以這原則，但就由市民與僱主負責，政府只擔當規管角色。

社會援助，是政府的扶貧方案，香港的「綜援」就是例子，其目的是幫助窮人有基本的生活水平。它的重點是制訂貧窮資格及設定基本的生活水平，由於動用的是公帑，所以資格及金額也不多。
社會津貼，它有更廣泛的社會目標，希望滿足某些社會類別或社群的特別需要，配合社會的整體發展，「生果金」就是以「敬老」為本的制度。

在香港，長者被政府社會保障政策分為三大類：65歲至69歲獲生果金者，要資產及入息審查；70歲及以上者，無需資格審 查；65歲或以上老人，連基本生活也不能維持者，可申請綜合社會保障援助（綜援）。有數據到2008年止顯視長者領取綜援和生果金的數字，加起來便達長者人口約九成，當中兩成多領取綜援，另外六成多領取生果金。(3)

二)強制性公積金「簡稱強積金」

 香港現時推行的退休保障制度，是根據世界銀行在一九九四年所發表的報告書而制定。報告書提出退休保障有三大支柱方案，而香港採用私人託管的強制性供款計劃。計劃的詳情是按照最高和最低的入息水平，僱主和僱員需各供相等於僱員薪金某個相同的百分點的款項，作為強制性供款，計劃亦包括自僱人士。總的來說，市民各自為自己的一筆強積金而努力，各人在「結算日」所得的份額各不相同。由於這項計劃與薪酬水平掛勾，亦有說法指此是「多勞多得」，在指定薪金範圍內，賺錢較多的人的供款自然會比薪金少的人為高，而到他們已屆退休之齡時，免卻因個人對投資計劃的選擇而再賺的金錢數量，捧著較多錢離開的，應是當初供款較多的一批。然而，這強積金對社會某一部分 人永遠起不了作用，像現時的長者、家庭主婦、單親家庭、殘疾及失業人士，他們多是全無收入或收入低至毋須供款的水平的人士，在退休後就只能靠政府所設的安全網如申領綜援以及生果金度日。

從此可見，單靠強制性公積金並不能讓香港所有的長者在晚年獲得生活保障，根據港府向立法會提交的數字，月入五千元以下的僱員，平均每月只能獲得約一百五十元的強積金僱主供款，持續供款三十四年後累算權益僅得約十七萬元。而一個以一個僱員若現時月入一萬零五百元，即使就算連續供款三十五年，在退休後每月所得的保障金額只得三千一百五十六元，還未計算因通脹而帶來的實際損失，未見得所有供款的「打工仔」能夠單以強積金安享晚年。

強積金另一個為人詬病的地方是行政費昂貴，強積金受託公司收取的行政管理費比例相當高，管理費約為於2%，三十年後就會有40%供款落到中間人手中，被指蠶食僱員供款。而各類型基金回報差距大，即使某些基金的表面回報率最高實際回報卻可能反而更少，原因就是中介人收取的管理費過高，蠶食供款。 (4)

另外一個大家常聽但未必了解的強積金弊病，就是其能抵銷遣散費或長期服務金的對沖機制。現行做法僱主可以在遣散員工或者員工離職時，以強積金內的僱主供款部份用來支付遣散費或者長期服務金。所以強積金能有效「越滾越大」的其中一個重要因素是供款能持續被累積投資，但強積金推行十年來，適逢社會合約工和外判工的湧現和盛行，很多勞工被迫在合約期完結如如一或兩年內會再簽署新的合約，同時強積金就能不斷地被對沖。這些勞工退休時所得的強積金就所剩無幾。同樣，對一些開工不足或經常失業的僱員，所得公積金亦會因不能連續供款而減少。

三)高齡津貼「俗稱生果金」

生果金（高齡津貼）本來是政府向為社會貢獻多年的長者所聊表的小心意，不過這卻成為不少長者賴以為生的生活費。清貧長者要領取生果金過活，全因當局一直未能解決長者缺乏退休保障的問題。

生果金本來沒甚麼弊病，只因其本義為輔助性質，但近年的趨勢是生果金已為不少長者的生活費來源，而此為生果金的金額或派法資格造成壓力。最常聽的是生果金金額較少，不少團體要求增加生果金，加上人口老化的關係，政府在生果金的花費上無可避免會增加。長此下去，這會加重每名納稅人的負擔，演變成有不少人擔心生果金開支會膨脹甚至失控。

另外一方面，生果金的申請條件亦惹來投訴。現時不少長者在退休後選擇回內地居住，或因環境較適合養老，但更主要的原因是內地生活條件較低，即使生果金金額比較少，亦或能足以維生。但生果金卻設長者離港日數限制，長者需要在一年內離港不超過56天。長期在內地定居的長者，只能忍痛放棄領取生果金。對以生果金賴以為生的長者，他們的選擇並不多。

四)綜合社會保障援助計劃（簡稱「綜援」）

綜援計劃的目的，是以入息補助方法，為那些在經濟上無法自給的人士提供安全網，使他們的入息達到一定水平，以應付生活上的基本需要。目前，長者佔整體綜援個案超過一半，但要申領綜援並非易事，很多長者因為種種原因，並不符合資格。一方面除了長者綜援的資產限額甚為嚴苛，另一方面若長者與家人同住，政府會荒謬的假定家人必定支援長者生活，於是要申領綜援，便需全家一起申請，否則即使家人沒有供養亦無法申領，除非子女願意簽署俗稱「衰仔紙」的不供養父母證明書，令長者陷於尷尬的境地。這種以家庭為單位的社會援助制度，只在香港還會保留著。

什麼是「全民養老金」?

其實，在立法會的討論聲中，與全民養老金這個概念十分類近的討論已經斷斷續續迴盪了二十多年。在近年的七一遊行中，支持全民養老金的朋友高呼「不能再拖」的迫切要求。「爭取全民退休保障聯席」(下稱聯席)是由本港七十多個不同界別的民間團體在2004起年組成，經過多年的討論和準備後提出全民養老金方案，一直以寫文章、搞討論會等形式教育大眾，並以議會內外的不同的力量爭取政府採納有關建議，盡快解決香港長者的生活保障問題。接下來，我們會詳細地介紹全民養老金的方案，並分析方案在財政上能足夠應付未來老人人口增加的細節。

一)養老金每月3000元

首先，聯席要求設立全民養老金的主要目的是為所有65歲及以上的香港長者提供一個基本的生活保障，而建議養老金的水平設在每月3000元（以2006年購買力計）。

據聯席的前召集人黃洪在其文章指出，邀請了港大精算系的學者分別在2004年和2008年為全民退休保障金的長遠運作進行精算，為確保計劃長遠的持續性和考慮人口老化的趨勢，最後得出政府要為計畫注入一筆過撥款的500億元種子基金。(5)

二)利用勞動人口集體儲蓄

聯席建議的這個退休金制度是一個部分預先儲款（partially pre-funded）的計劃，以避免「隨收隨支」（Pay As You Go）的入不敷支情況，這計劃重點在於利用在2021年之前，香港仍有一定比例的勞動人口，進行集體儲蓄，以應付其後人口老化高峰期。

三)養老金的三方供款
全民養老金制度由政府、僱主及僱員一同供款，不同於強積金的是這計劃加入了政府對社會的承擔。

政府供款	僱主供款	僱員供款
1) 綜援(用於65歲及以上受助人標準金額的開支)； 2) 生果金的開支； 3) 一筆過撥款的500億種子基金。	1) 僱主的供款比率為僱員每月薪金的2.5%； 2) 另一半每月薪金的2.5%則繼續供強積金。 3) 盈利高於2000萬的企業，每年額外繳交約1.9%的利得稅，以2006年計算，款額大約為62億元。	1) 供款比率為每月薪金的2.5%； 2)另一半每月薪金的2.5%則繼續供強積金。

黃洪根據上述安排得出長遠的預算：「在2006年共有85萬65歲及以上的長者，養老金總支出為287億，而總經常供款為334億，當年剩餘48億，加上政府的500億種子基金，基金首年累積儲備有548億。預算養老額金的金與通脹掛鈎，所以實質購買力將不變，以下的推算亦是以2006年實質價格推算。到2026年，當年有178萬長者，養老金總支出為622億，而總經常供款為594億，當年赤字28億，但基金累積儲備仍有2074億。到2036年，由於動用儲備，累積儲備下降至1889億。到2046年，當年有277萬長者，養老金總支出為831億，而總經常供款為853億，當年再次出現剩餘22億，基金累積儲備有2143億。」(5)

四)方案可持續運作50年

聯席認為，這方案可利用15年的窗口期，由2006年至2021年，養老金的供款較支出多，連同500億種子基金作為計劃的儲備。在2021至2046年期間，老年人口比例迅速增加，基金的儲備將會減少。到2046年由於老年人口比例已趨向穩定，養老金重新開始出現盈餘，基金儲備再次增加。意味這方案可以持續運作50年。而且這計劃的累積儲備，於運作第5年後，一直維持於超過兩年「全民養老金」的每年開支水平，即使經濟情况出現短期下滑現象而要影響供款率。

只欠有長遠規劃的政府

原來早在八十年代初的立法會上，民間與政府已開始對香港的退休保障制度作出的多次的討論、檢討和修改。雖然在1989到1998的九年間，經部分議員、民間極力爭取那加入政府參與供款及作中央管理的退休保障計劃，在接近尾聲階段突然被當時的英殖政府擺弄「民意」，而令到全民退休金計劃被擱置(6)。 所以，香港退休保障制度中的的自願性私人公積金制度轉變成當時(1994)被大部分泛民議員反對的強制性公積金制度(強積金)，演變成今日所謂「大三支柱」的退休保障政策(即綜援、強積金及私人儲蓄)。

據統計處顯示，全港現時約有90萬名65歲以上長者，預料到2039年長者數目將會接近高達249萬，反映人口急劇老化(1)。 在去年十二月，立法會一個委員會又就退休保障制度展開討論，雖然多個出席團體均批評現有制度不健全，要求政府推出全民退休保障計劃，但政府仍不理會。世界銀行(World Bank)自2005年起將退休保障中的「三大支柱」擴大至「五大支柱」，加入「非財務性支援」及「強制性公營退休制度」，可是香港政府卻不作出任何調整。黃洪指出世銀所定義的退休保障，即使最低層的市民都可以享有最低的生活保障，若香港不解決全民退休保障問題，政府未來的綜援開支將十分龐大，庫房未必能夠承擔。他續指，爭取政府成立全民退休保障計劃的種子基金多年，擔心愈遲成立基金，所需的營運成本愈高。(5)

最後，香港社會面對老人急劇老化，建議的方案放在眼前，可是現時的政府不會作長遠規劃和定下改善民生的決心，不能為解決長者貧窮問題作出長遠的規劃，而只用心於派錢這種政治化妝術之中。

參考資料:

1.      政府統計處《香港人口推算 2004-2033及人口政策專責小組報告書》。

2.      馮可立，生果金敬老？，《明報 》：A27 ，2008年10月23日。

3.      張超雄，增加生果金捉錯用神，《明報》 ：A28 ，2008年10月22日。

4.      張超雄，這是蓋棺定論的時候——強積金與雷鼎鳴商榷，《星島日報》，2011年1月12日。
http://www.inmediahk.net/%E5%BC%B5%E8%B6%85%E9%9B%84%EF%BC%9A%E9%80%99%E6%98%AF%E8%93%8B%E6%A3%BA%E5%AE%9A%E8%AB%96%E7%9A%84%E6%99%82%E5%80%99%E2%80%94%E2%80%94%E5%BC%B7%E7%A9%8D%E9%87%91%E8%88%87%E9%9B%B7%E9%BC%8E%E9%B3%B4%E5%95%86%E6%A6%B7

5.      黃洪，長遠規劃改善民生全民養老金，《明報 》：A26 ，2011年04月04日。

6.      一個難產的全民退保方案，2011年06月24日。

 http://www.inmediahk.net/%E4%B8%80%E5%80%8B%E9%9B%A3%E7%94%A2%E7%9A%84%E5%85%A8%E6%B0%91%E9%80%80%E4%BF%9D%E6%96%B9%E6%A1%88?v=m